《中国农村建设60年》第49章

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民国政府的地方自治基本上只限于制度形式层面，其更多的是推行融“管教养卫”为一体的保甲体制。民国政府时期，乡村治理主要实行的是名义自治实则军政控制的体制，乡级体制并没有产生实际作用。
二、改革开放前中国农村治理体制和结构
1949年，中国共产党领导完成新民主主义革命，建立了中华人民共和国。中国共产党领导的革命走的是以农村包围城市的道路。在民主革命时期，实行土地革命和农村基层政权建设，从根本上改造农村社会。1949年后，又运用国家政权的力量对农村进行全面性的根本变革。在这一过程中建立和形成了以国家政权集中管理为特点的乡级体制。
新中国成立初期，根据1950年12月中央人民政府政务院公布的《乡镇（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡镇（行政村）人民政府组织通则》，全国各地农村普遍建立了乡镇（行政村）政权。《乡镇（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员须经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反映本乡人民的意见和要求，并提出意见。1951年4月，中央人民政府政务院又发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》，进一步推进乡镇政权体制的形成。到1952年，已有28万个乡镇召开了人民代表会议。
1954年9月，一届全国人大一次会议通过了中华人民共和国第一部宪法，规定我国农村基层政权为乡、民族乡、镇。其政权机关为乡级人民代表大会和人民委员会。乡镇人代会代表由选民直接选举产生并接受选民监督，每届任期两年。乡镇人民委员会由乡镇人代会选举产生，由乡（镇）长、副乡（镇）长及委员组成，名额为3—13人，每届任期两年。其职权达10项之多，包括经济、政治、文化、社会等各个方面。乡镇人民委员会可以按照需要设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。到1957年12月，全国共有乡镇120753个。随着基层政权体系的建立，党的组织系统也在农村广泛建立起来，党组织在乡村治理中发挥着领导核心作用。
20世纪50年代初中期，农村基层政权体系刚刚建立，由于随之而来的土地改革和合作化运动使其处于不断变化之中，直到1958年农村治理体系才基本定型，这就是人民公社体制的建立。人民公社一般是一乡一社，2000户左右。其突出特点是政社合一，即生产组织和政权组织的一体化。公社受县政府或其派出机构领导，管理着本公社范围各个方面的事务。公社与原来的乡最大不同之处是，从事直接的生产管理，同时，公社领导实行党政经合一，公社党委包办所有事务，实行集中的一元化领导。这种一元化领导与中央自上而下的集权式管理体制是一致的。这一体制一直延续20多年。
乡镇政权和人民公社体制的建立有一定的历史原因。它服从和服务于当时的国家目的和宏观体制。一是从根本上变革农村社会，巩固新兴国家政权的需要。国家只有将国家政权延伸到最基层，才能达到改造和重建乡村社会的目的。二是现代化建设的需要。我国是在一个积贫积弱的基础上开始现代化建设的。大规模启动的现代化、工业化的资金、人力等资源只能主要从农村汲取。国家政权的延伸，特别是人民公社体制的建立有利于国家汲取资源。三是计划经济体制的需要。从20世纪50年代后期起，我国建立起计划经济体制，其特点是按国家计划组织和管理生产。人民公社体制与计划经济体制很大程度上是相适应的。只有通过人民公社体制才能组织农民生产什么、生产多少，并满足计划经济体制运行的需要。四是社会主义改造的需要。新中国将建设社会主义、实现共产主义作为社会总体目标。为此，必须通过国家政权力量改造整个农村社会，并为农民提供一种新的生活方式。集工、农、商、学、兵为一体的人民公社被认为是最好的组织载体。为达致这一社会目的，必须实行具有强烈意识形态导向和高度集中统一纪律性的党组织的一元化领导。
1950年至1980年代的乡村治理体制的建立比较顺利，运转也比较顺畅，这有多层原因。首先，党作为一个革命政党通过革命战争胜利形成的巨大威望，使之在治理国家和社会的过程中具有很高的效率。农村治理大量的是依靠党组织的社会动员进行的，无需支付过高的成本。如人民公社尽管无所不包，但其管理人员一般都只在20—30人。公社干部还需经常与农民“同吃、同住、同劳动”。其次是公社作为一级政权机关在财政上实行统收统支，公社只能在上级政府规定的范围开支。既不能随意向农民伸手，也不得违反上级财政管理。这就有可能使之成为“廉价、廉洁”政府。
三、改革开放后乡村治理格局的形成
中共十一届三中全会以后，随着包产到户的逐步实施，改革人民公社体制也就提上了议事日程。在农村改革的进程中，改革人民公社体制并未作为一个独特内容专门提出来，也未造成改革人民公社的舆论。实际上人民公社是随着包产到户的兴起到普遍发展，而逐步消亡的。这与20世纪50年代中期，人民公社轰轰烈烈兴起形成鲜明对照。
在农村改革的进程中，人民公社体制受到了越来越大的冲击。早在中共十一届三中全会上，就有人提出“政社合一”利少弊多，需要改变。随着家庭联产承包制的普遍推行和新的经济联合的涌现，人民公社“政社合一”的体制也越来越不适应。在包产到户兴起和日益发展之后，一些地区的人民公社和生产队的机构陷入了瘫痪和半瘫痪状态，致使很多工作无人负责，已无法承担把经济职能和政治职能同时担当起来的重任。正如1982年中央1号文件所指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷入瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。”用什么方式重新组织农村和农民一时成为各级党委和政府的领导人急切解决的问题。
1979年8月以后，四川省的广汉、邛崃、新都等县，吉林省的榆树、怀德、农安等县，甘肃省的古浪县、文县石坊公社，河北省的栾城县都马公社，浙江省的黄岩县店头公社，广东省开平县金鸡公社，辽宁省铁岭县熊官公社，安徽省凤阳县考城公社等，先后进行了人民公社制度的改革试点。改革分三种类型；第一种是对人民公社体制不作根本性变动，在公社内部按党、政、经三部分进行干部分工；第二种是在建立乡政府、乡党委的基础上，仍然保留公社名称作为经济实体，其名下保留三级所有制不变，另办一些横向联合的经济组织；第三种比较彻底，取消了公社和大队名称，建立乡村两级政权，同时把原公社一级的经济组织集合在一起，称农工商联合公司。
1983年1月中共中央在关于《当前农村经济政策的若干问题》的文件中，第一次明确提出改革人民公社体制的任务，指出“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”，希望在此基础上把人民公社制与家庭经营制有机结合起来。1982年11月的五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，明确规定设立乡、镇一级人民政府作为我国农村的基层政府。1983年中央1号文件正式把“政社分设”作为一项重大改革提到了议事日程，规定“政社合一的体制要有准备，有步骤地改为政社分设，准备好一批改变一批”；政社分开后，作为基层核算单位的生产队（或大队），仍然是集体所有制的经济组织，公社一级和非基本核算单位的大队是否作为经济组织保留下来，则应根据具体情况