《中国农村建设60年》第53章

进行之中，改革的目标还远远没有达到。与此相联系的，对于乡镇机构的改革、改制乃至乡镇政府体制存废的讨论，仍在继续进行。
·第三节　村级治理与农村基层民主
1994年中共中央发出的《关于加强农村基层组织建设的通知》着重指出，“农村基层组织建设，包括乡（镇）、村两级，重点是村”。在全国范围内，与农村群众生产、生活关系最大的还是村级基层组织。农村治理，最关键的还在于村级组织的治理活动。新中国成立60年来，我国村级治理经历了很大的变化，农村基层民主得到了很大的发展。
一、改革开放前的村治格局
中华人民共和国成立后，新生的国家政权开始进行和平条件下的国家建设。从经济上，要实现工业化，迅速增强国力；从政治上，要巩固政府的合法性，增强国家凝聚力。这都共同要求一点，即国家权力要有效地渗入农村社会。
在新中国成立初期，农会仍是村政的主要组织形式。具体讲来，土改时，由土改工作队先发动贫雇农组成贫雇农小组或贫农团，由其发起成立农民协会。农民协会是土改时期行使政权职能的正式组织。农民协会委员会的选举，候选人由上级土改工作队和贫雇农组织共同酝酿提出，然后由全体农民（不含地主）直接选举产生，选举中采用了差额投票和秘密投票。选举产生的农民协会委员会中，贫雇农占了大多数。农会设主任（或主席）1人、副主任（副主席）若干人、委员数人。同时设有会计、民兵、治安保卫、妇女等组织，许多农会还设有人民法庭。农会集行政、司法、武装、治安等职权于一身，是一级比较完备的“基层政府”。那时农会的主要职能是推动和完成土地改革。土地改革之初，政府派出大批土改工作队进驻乡村，在土改中一部分积极分子被吸收为农会干部和中共党员，成为乡村社会的新的领导者，取代了传统的乡绅或旧的乡村“精英”。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治和组织上与党和政府保持着紧密联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管那时政权组织只设在区、乡一级，但这些新崛起的乡村权力精英却帮助国家把政治权力延伸到村庄之中，土地改革和建立基层政权是相互配合、相互推进的，土地改革的过程即政权的建立和巩固过程。
土地改革结束后，政务院（中央人民政府）于1950年12月颁发的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，在革命时期建立的农会的基础上设立了村政权组织。那时实行的是“小乡制”，“乡”与“行政村”基本上属于同一层级，乡或行政村是由一个或几个较大的自然村联合组建而成的，设乡或行政村人民代表会议和乡或行政村人民政府。村政府一般设村长1人、副村长1—2人，还有会计、治安委员、民兵队长、妇联主任等职。有些村还设有保管员、饲养员、通讯员等，村下辖分村、组或屯，分别设分村长、组长或屯长。
新中国成立初期的农村基层政权组织大体为两级结构。有的在县以下设立区和行政村政权；有的在县以下设立区公所，作为县政权的派出机关，在区公所之下设立乡政权。1954年以后逐步撤销了行政村建制，后一种结构形式取代前一种结构形式，而成为普遍的农村基层政权组织形式。此时的村政较为简单，主要是催交公粮、维持治安、按上级政府指示动员农民从事生产活动、组织农民参加大型工程建设。村政的建立为贯彻国家的意志和政治领导及动员起到极为重要的作用。
因为新中国成立初期广泛发动了农民，农民对村政的参与积极性相当高，因此那时农会及随后在农会基础上建立的村政权基本上能够反映农民愿望，代表农民利益，但这种村政未能维持多久。1952年刚试行农业生产合作社组织，1956年又用高级合作社取代之，紧接着于1958年全面改行人民公社制度，在此过程中，农村集体经济组织转变为“政社合一”的基层政权组织，逐渐取代了村政府职能。由国家发动、推行的农业合作化和人民公社化，把党政合一、垂直领导的农村基层组织形式“植入”到乡村社会中。
人民公社体制的确立，使得国家掌握了农村的大部分资源，具有“统购统销”、“城乡分隔”等控制农村社会生活的手段。人民公社时期，在相当于一村的地域和人口范围上建立了生产大队或生产队。生产大队更多的是成为体制中一个承担上级生产和征购任务，更多对上负责的组织。这时村落已彻底脱离了单家独户进行农业生产的状态，成为共同进行农业生产和独立核算的组织，并承担国家的行政任务。生产大队安排生产，负责本队社员的生活，其领导者由精通农业生产、善于管理的人员担任。
1960年开始的整风整社运动中，各地开始建立贫农下中农协会，对社、队管理委员会进行协助和监督。后来，在“四清”等运动中，基层组织瘫痪的地方，在新的领导核心没有建立以前，甚至可以实行一切权力归贫农下中农协会。贫下中农协会一直存在到20世纪70年代中期，成为和生产队正式组织并行存在并切实发挥作用的村级组织。
二、村民委员会和“村民自治”的兴起
村民委员会是农村改革的产物。正如家庭联产承包责任制起始于农民的自发创造一样，村民自治这一农村基层治理模式最初也是由农民自发创造的。20世纪80年代初，针对实行家庭联产承包责任制和人民公社体制解体后所出现的基层组织瘫痪、农村社会管理失控等现象，出于维护农村社会治安的需要，弥补人民公社解体后造成的治理真空，一些地方农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织，成为基层群众性自治组织产生的重要基础。此后，这些组织逐步向群众性自治组织——村民委员会过渡，村民委员会发展成为取代生产大队的法定组织。1980年，广西河池地区的宜山、罗城两县农村，出于社会治安管理的迫切需要，农民们自发组建了新的组织——村民委员会（起初名称不一，有的叫“村管会”，有的叫“议事会”或“治安领导小组”），以取代正在迅速瓦解之中的生产大队、生产队组织。村委会的功能，最初是协助政府维持社会治安，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理，村委会的性质也逐步向群众性自治组织演变。与此同时，全国其他一些地区的农村如四川、河北等，也出现了类似“村民委员会”的组织。由于它顺应了经济、社会发展的客观规律，因此一经出现，便很快发展起来。到1982年4月，仅宜山、罗城两县便有675个自然村建立了村民委员会，占两县自然村总数的15％左右。
广西的经验很快被各地效仿，并得到国家的承认和重视。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》明确规定，农村按居民居住地区设立的委员会是基层性自治组织，认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位；规定在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村委会的试点。到1985年初，生产大队改村民委员会的工作在全国基本结束，全国共设村委会82万多个。
1986年9月，中共中央和国务院发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调进一步加强农村基层政权建设，对如何搞好村民委员会建设也作了较为详细的规定，要求进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用；同时责成民政部负责村民委员会建设的日常工作。这表明在基本完成建立乡镇政府的工作之后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织，由此加速了村民自治的发展。
1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于1988年10月1日正式实施。村民自治最终得以法律的形式确立下来，标志着村民自治活动进入有法可依的制度化运作阶段。该法对村民自治和村委会组织作了具体、明确的规定，还规定乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系，而是前者对后者的工作给予指导、支持和帮助，村委会成员不脱离生产。
1988年，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。但1989年村民自治实践因受不同观点等因素的影响，步伐?