《直面普京一个人的振兴》第26章

控制能力越来越弱。地方领导人权力的扩大产生了一系列消极后果，在实际工作中出现了一系列奇怪现象：第一，俄罗斯的一些地区享有无限的立法自由，地方通过的法规，包括涉及财产权、税收和关税的法令中，有三分之一与联邦法律和宪法相抵触，俄罗斯各边疆区和州之间建立起贸易壁垒，或者更糟，干脆竖立起界碑。这种情况无论在哪个国家都是不可思议的。第二，许多地方主体建立的制度无论如何都不能称之为民主制度。政治权力，同市场经济一样，并没有在那些地方“生根发芽”，而是仅属于亲近地方官僚的少数人。第三，分布在各地的为数众多的联邦权力机关的分支机构（警察、法院、税务和其它社会部门乃至军队）与其说是中央权力机关的工具，不如说是地方精英人物的保护机构，它们已经被同化，自上而下的权力机关已经消失。第四，部分州可自行宣布实行紧急状态，甚至发行本地区具有货币功能的证券，中央无权干涉；还有一些州长在本地区为非作歹，引起居民强烈不满，克里姆林宫派要员持总统命令赴地方干涉，却被地方当局拒之门外；在地方选举中，某些犯罪集团公然利用民主堂而皇之地进入地方政府和议会，控制地方政权，中央对此却无能为力。第五，1995年实行的由地方行政长官和地方议会领导人组成联邦委员会（俄罗斯议会上院）的规定，使地方执行权力机关的领导人同时成了联邦立法权力机关的一部分。这实际上不仅违反了宪法规定的权力分开的原则，而且使联邦议会上院变成了有时不按专业原则运作的机构。很显然，这种情况对地方领导人非常有利，但不符合联邦中央权力机关的利益。同时地方过多攫取了国家利益所允许的主权，使中央政府对联邦各地方主体失去控制，为国家分裂埋下了的隐患。在这些飞扬跋扈的地方领导人中，远东滨海边疆区行政长官纳兹德拉克是最著名的一个。他在辖区内设立象征自己权力的标志物，颁发地方勋章。这还不算，为了加强对自己的管辖区域的控制，他甚至派人暗杀与自己为敌的政治家。对纳兹德拉克的种种劣迹，当地人都敢怒不敢言，因为没有相关法律制约，谁也奈何他不得。
由于普京在1998年就曾出任过主管中央与地方政府关系问题的俄总统办公厅第一副主任，因此深知如果不处理好中央与地方之间的关系，不要说俄罗斯的复兴是奢侈之谈，就连能否保持俄罗斯的完整统一都有困难。
因此上台后的普京有两种选择：一是对宪法进行修改。但这种办法代价高昂，而且也不能确保成功，因为现在的联邦委员会和地方立法权力机关未必会同意批准有损于地方主权的修正案。二是可以像美国一样，废除联邦主体通过的与宪法相抵触的法规，借助形式上属于联邦中央管辖的司法机构的裁决加强联邦中央的地位。但是，这也需要大量时间，因为在此之前要先使实际上受到地方当局控制的地方法院保持其独立性。
普京经过深思熟虑，在和26名最有影响力的地方领导人会晤后，选择了另外一个最激进但也见效最快的策略。
首先，普京于2000年5月13日将俄罗斯联邦各共和国、边疆区和州按地域划分为：以莫斯科为中心的中央区，以圣彼得堡为中心的西北区，以顿河罗斯托夫为中心的北高加索区，以下诺夫哥罗德为中心的伏尔加沿岸区，以叶卡捷琳堡为中心的乌拉尔区，以新西伯利亚城为中心的西伯利亚区和以哈巴罗夫斯克为中心的远东区等七个联邦区。
随后为了加强中央对地方的控制，普京在每个联邦区任命了一位总统全权代表。几天后普京公布了七大联邦区总统全权代表名单，其中五人是来自军队或国家安全局的将军。原圣彼得堡税务局副局长波尔塔夫琴科被任命为中央区全权代表，他与普京是老相识，普京对他十分信任。派到西北区任全权代表的是国家安全局副局长切尔克索夫将军，他也是普京最信任的人之一，普京的家乡圣彼得堡就在此区。内务部副部长拉特舍夫将军被派到盛产石油、天然气的乌拉尔区，普京希望他管好乌拉尔的自然资源。北高加索区由该军区司令卡赞采夫出任全权代表。此人两次参加车臣战争。伏尔加沿岸区由原政府总理基里延科出任全权代表，这里是基里延科的家乡，普京给他机会让他实施自己的经济纲领。原独联体事务部长德拉切夫斯基出任西伯利亚区全权代表，而退役将军普利科夫斯基出任远东区全权代表。
每个联邦区的全权代表要使国家元首能在相应的联邦区范围内履行宪法职能，直接隶属于总统并向总统汇报工作。全权代表接受国家元首的任命，任职期限由国家元首决定，但不超过总统任职期限。根据规定，全权代表有四项主要任务和13项职能。四项任务是：第一，在联邦区内组织执行总统确定的国家内外政策基本方针；第二，监督俄联邦宪法和联邦最高权力机关决议的执行情况；第三，确保总统在联邦区干部政策的实施；第四，定期向总统报告联邦区内国家安全问题、社会经济和政治局势情况。全权代表最重要的职能是协调联邦权力机关的地方机构执行联邦法律、总统命令和政府决议；协调护法机关的工作，评估它们的工作情况，并向总统提出相应的建议；监督遵守俄联邦宪法以及有关自由和人权的联邦法律；参与联邦主体国家权力机关的工作，其中包括，在必要的情况下在州杜马和政府就有关地方和中央利益的问题发表讲话；协商联邦权力机关驻地方代表的主要干部任命；参加拟订地区发展纲领。全权代表无权干预地区首脑的职权。只有法律和赋予他们的权限才是全权代表的工作依据。
“削藩”（二）
普京表示，将幅员辽阔的俄罗斯划分为七大行政区并且委派专员负责每一个行政区是为了更好地加强地方和中央政府的联系，这对于横跨欧亚大陆、涉及11个时区、由89个地区组成的俄罗斯联邦来说尤其必要。而且，这七位特使的办公地点将设在俄联邦安全委员会内，而不是下放到基层政权，以免造成令出不一的不利局面。“这样一来，地方政府向最高层反映问题可以多一个渠道。”
普京还发布总统令迫使涉嫌秘密支持车臣非法武装的印古什共和国总统奥会夫退役，并剥夺了他的中将军衔和重权。同时普京还暂停执行印古什总统和政府以及阿穆尔政府首脑发布的一系列法律文件，因为印古什总统和政府发布的法律文件有典型的违宪之处。根据这些文件，一些联邦执行权力机关的职权会被地方机关侵犯，这违反了俄联邦宪法，使地方政府的权力比联邦法律规定的增大了好几倍。而阿穆尔州政府首脑在决定公民出入俄罗斯国家边境问题上的法律也超越了地方政府的权限。普京还对巴什克尔托斯坦总统西莫夫擅自制定的各项法律进行了废除。他在致巴什克尔托斯坦共和国国务会议的信中指出，该共和国宪法中的一些条款“提出了建立具有完全国际法主权的巴什科尔托斯坦共和国的思想”。普京还指出，该共和国法律在巴什克尔托斯坦共和国总统有权在该共和国辖区内实行紧急状态的问题上和联邦法律相抵触。
接着5月17日，普京又发表了《告俄罗斯公民书》，提出了一系列法律草案。
第一，建议修改联邦委员会（议会上院）的组成原则。俄罗斯宪法规定，杜马经选举产生，联邦委员会则由代表权力机关、执行权力机关及立法权力机关的代表组成。这些代表一般都由各地区的一把手、行政长官、共和国总统或地区议会领导人担任。对于这一状况，普京认为，这将导致各地行政长官和共和国领导人既是执行权力机关的代表，同时又是联邦委员会成员，那些议员成为了自己应当执行的法律的起草者。这违反了权力分开的原则。各地区领导人应当集中精力解决本地区的具体问题。而立法工作则应由其代表负责，但要在常任和专业的基础上进行。于是他提出联邦委员会议员由地方选派，为长期专职职务，联邦主体的行政长官不再兼任此职。
第二，执行解除地区领导人职务和解散违反联邦法律的立法机构的规定。如联邦主体领导人及地方议会不遵守联邦法律，总统有权解除领导人的职务和解散地方议会。
第三，如果国家总统在一定条件下可以解除地方领导人的职务，则地方领导人也应当